Inflation Reduction Act : comment l’Union européenne peut-elle répondre aux incitations fiscales américaines ?

L’Inflation Reduction Act (IRA), adopté en août 2022 par le Congrès des États-Unis, a mis en place des incitations fiscales à la production et à l’utilisation d’énergies propres en programmant des financements fédéraux sur dix ans. Ces avantages fiscaux sont donnés aux entreprises ou aux ménages en contrepartie d’une obligation de production locale et/ou de contenu local de biens utilisés dans leur production.

Ce texte a rapidement suscité l’inquiétude des Européens. Les subventions et crédits d’impôts que cette loi offre les a fait craindre que cela conduise à une augmentation des investissements directs étrangers (IDE) dans les filières vertes aux États-Unis au détriment de l’Europe. Ces craintes sont-elles justifiées ?

Les nombreux travaux sur les déterminants des IDE permettent d’y voir plus clair. Les subventions et les crédits d’impôt sont évidemment des facteurs attractifs, mais les clauses qui définissent le contenu local de l’IRA compliquent la tâche des investisseurs. Une clause de contenu local ne peut jouer que dans le sens d’une hausse des coûts de production, sans quoi l’investisseur aurait déjà eu recours à ces contenus locaux. En outre, les critères inclus dans l’IRA sont contraignants. Surtout, les clauses de contenu local et les avantages fiscaux ne sont pas les seuls déterminants de l’IDE.

L’UE a aussi des atouts

Il faut en effet aussi considérer les déterminants qui ont un effet positif sur les IDE (tailles économiques des pays d’origine et de destination, croissance économique, capital humain, développement financier, qualité des infrastructures de communication et de transport ou respect des droits de propriété du pays de destination), ainsi que ceux qui ont un effet négatif (distance entre les deux pays, coûts unitaires du travail, taux d’imposition des sociétés).

Quant aux droits de douane, ils peuvent, lorsqu’ils sont appliqués à un produit transformé comme une voiture électrique, inciter les investisseurs à se localiser dans le pays plutôt qu’exporter (tariff-jumping). Au contraire, lorsqu’ils portent sur les importations de biens intermédiaires (la batterie d’une voiture électrique ou ses composants), les dissuader.

Le tableau ci-dessous, qui compare des mesures de ces déterminants dans les trois plus grandes puissances économiques mondiales, illustre les atouts dont dispose l’Union européenne (UE) pour attirer les IDE. C’est un marché de taille importante, avec des infrastructures logistiques de haute qualité, des règles de droit respectées et des subventions publiques en proportion du PIB qui dépassent largement celles offertes par les États-Unis. Quant au droit de douane de 10 % sur les véhicules électriques, il peut inciter les entreprises étrangères à faire du tariff-jumping.

Ce tableau permet également d’identifier les directions qui permettraient d’améliorer l’attractivité de l’UE en jouant sur les facteurs structurels de compétitivité.

Une politique-clé est la diminution du prix de l’énergie en accélérant le déploiement des énergies renouvelables : les délais d’obtention des permis peuvent être raccourcis et les feed-in tariffs (prix garanti au-dessus du prix du marché à un producteur d’électricité pendant une période donnée) sont pour les entreprises du secteur une formule attractive.

Les subventions publiques pourraient être augmentées, mais surtout, leur efficacité peut être améliorée : en autorisant les subventions pendant dix ans dans les filières vertes sous une forme moins fragmentée qu’elles ne le sont actuellement ; en raccourcissant et en simplifiant les délais d’obtention ; en procédant à une évaluation continue de leur performance et en privilégiant non seulement les subventions à l’innovation, mais aussi celles accélérant le déploiement des technologies existantes.

La formation d’une main-d’œuvre ayant les compétences nécessaires au développement des filières vertes, tout comme un meilleur accès au crédit et à des sources privées de financement, favoriseraient également les IDE dans l’UE.

L’OMC une nouvelle fois déstabilisée

Enfin, la négociation en cours d’accords commerciaux régionaux pourrait faciliter l’accès aux minerais critiques : accords de l’UE avec l’Australie, le Chili, le Mercosur (dont les membres permanents sont le Brésil, Argentine, Paraguay et l’Uruguay)… En outre, il serait possible de simplifier l’obtention de permis pour l’extraction et la transformation des minerais critiques en Europe, tout en respectant une charte pour limiter les effets néfastes sur l’environnement.

Quant à la solution protectionniste, doit-elle être envisagée ? Elle pourrait consister en des clauses de contenu local, dont les avantages et les inconvénients sont connus, ou la réservation des marchés européens, par exemple les marchés publics, aux entreprises européennes. Ce serait un pari sur le fait que cela va accroître leur compétitivité dans les filières vertes par le jeu des économies d’échelle et que cela va les inciter à davantage investir dans la R&D.

Ce choix aurait un coût budgétaire et impliquerait en outre une déstabilisation supplémentaire de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Or, la disparition potentielle de cette institution aurait un coût à long terme. Dans ces conditions, pour l’UE, et compte tenu des positions très différentes en son sein entre pays du Nord et pays du Sud, la réponse proposée par la Commission le 1er février 2023 va dans la bonne direction : les subventions sont rendues plus accessibles, tout en restant dans le respect des engagements pris à l’OMC.