Mégarégionales et minilatérales, le nouvel âge des libéralisations commerciales (2/2)
Les initiatives de grande ampleur qui se succèdent renouvellent les termes de la concurrence entre projets et partenaires commerciaux, sans que l’on puisse présumer de leurs conséquences de long terme pour le système commercial multilatéral.
Par Sébastien Jean
Billet
>>> Mégarégionales et minilatérales, le nouvel âge des libéralisations commerciales (1/2)
Si la mise en concurrence des libéralisations commerciales s’est effectivement développée avec une grande intensité, elle est d’une nature différente de celle espérée par Robert Zoellick au début des années 2000 : ce ne sont pas les partenaires des Etats-Unis qui se disputent un accord bilatéral permettant d’accéder à leur marché, mais les projets de toute sorte qui se concurrencent entre eux, pour la plupart sans que les Etats-Unis y soient associés. Cette tendance résulte de nombreux facteurs, parmi lesquels on peut citer les stratégies de leaders commerciaux comme le Japon puis l’UE ; les politiques de mise en concurrence des partenaires commerciaux menées par des pays comme le Chili, le Mexique, Singapour, voire l’ASEAN et la Corée du Sud ; le mouvement de régionalisation en Asie ; et les demandes croissantes du secteur privé dans un contexte de développement accéléré des chaînes de valeur internationales. Même si l’Asie de l’Est y occupe une place particulièrement importante, il est impossible de trouver un centre dans la multiplication tous azimuts des négociations et des accords. En outre, chaque négociation est conduite en gardant l’œil rivé sur les mouvements des partenaires.
A cette concurrence se mêle un effet domino, pour rependre le terme utilisé par Baldwin (1995) pour décrire le processus par lequel la création ou l’approfondissement d’un accord commercial incite les pays qui n’en font pas partie à solliciter leur entrée, pour s’en épargner les retombées négatives. C’est d’ailleurs en partie sur cet effet qu’est fondé le pari des Etats-Unis sur le Partenariat Trans-Pacifique (TPP, selon le sigle anglais), affiché par l’administration Obama comme sa priorité de politique commerciale. Ce projet présente en effet la particularité d’être ouvert à ceux qui veulent s’y associer, ce qui constitue l’une des interprétations de la notion de « régionalisme ouvert » (Bergsten, 1997). Le même principe d’ouverture à d’éventuels nouveaux partenaires est également affiché dans le projet de Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP). D’ailleurs, l’objectif est de fait de rendre le projet suffisamment attractif pour susciter des adhésions qui viendraient en renforcer la légitimité et l’envergure. Débordant d’un cadre strictement régional sans être multilatérales, ces initiatives sont parfois qualifiées de « minilatérales ».
S’agissant du Partenariat Trans-Pacifique, le ralliement récent du Japon, qui fait suite à celui du Canada en octobre 2012, est un signe d’attractivité du projet, mais il est loin de répondre aux questions en suspens. Le Partenariat affiche des ambitions très élevées en termes de disciplines communes, par exemple sur les clauses sociales, la protection de l’investissement ou celle de la propriété intellectuelle. Initialement présenté comme le nouvel « étalon-or » des accords commerciaux, le projet s’est vu affublé du surnom d’ « étalon-platine » lorsque l’ambition a été encore relevée. Pour l’administration Obama, des exigences relevées semblent nécessaires afin d’obtenir la Fast Track (Trade Promotion Authority, qui permet de réduire le choix du Congrès à un vote pour ou contre un projet d’accord commercial donné), indispensable pour finaliser une négociation de façon crédible. Or l’acceptation de telles conditions par les partenaires est très incertaine.
Le succès de ces projets reste donc très incertain dans plusieurs cas, mais il y a peu de chances que les parties prenantes le reconnaissent ouvertement à court terme. Le contexte de concurrence effrénée incite chacun à conserver le plus possible d’options ouvertes, les alternatives étant perçues comme un moyen de renforcer son pouvoir de négociation. Le Partenariat Trans-Pacifique est symptomatique : l’existence de ce projet renforce potentiellement la position des américains dans leur négociation à venir avec l’UE, et réciproquement cette dernière négociation pourrait être un atout pour les Etats-Unis dans la négociation du Partenariat Trans-Pacifique. De surcroît, les visées des négociateurs concernent aussi bien les partenaires que des effets indirects sur d’autres pays. Sans en être partie prenante, la Chine est ainsi un acteur central de la négociation du Partenariat Trans-Pacifique. D’une part parce qu’il détournerait beaucoup de pays asiatiques d’une intégration régionale autocentrée, dans laquelle la Chine jouerait nécessairement un rôle central ; d’autre part parce que la Chine pourrait à terme être tentée de se joindre à la négociation. Au-delà des partenaires, la concurrence entre accords joue sur leur contenu : l’ambition affichée par les Etats-Unis dans le Partenariat Trans-Pacifique est ainsi difficilement compatible avec l’approche chinoise, basée sur des règles nettement moins exigeantes et plus flexibles. Pour ne citer qu’un exemple, l’insistance américaine sur la nécessité de règles contraignantes concernant les entreprises publiques n’est sans doute pas dénuée d’arrière-pensées par rapport à la Chine.
En somme, dans ce contexte de concurrence exacerbée entre projets, l’existence même d’une négociation peut être considérée comme un atout. On peut dès lors se demander si l’escalade récente des annonces de négociation ne recèle pas une part de bluff, c’est-à-dire de projets qui ont en pratique peu de chances d’aboutir. De fait, les négociations récemment annoncées sont très loin d’être conclues. On ne compte plus les négociations commerciales qui ont échoué, le projet de zone de libre-échange des Amériques (ZLEA, ou FTAA en anglais) et celui de zone de libre-échange entre pays de l’APEC (Coopération économique pour l'Asie-Pacifique) en fournissant des exemples fameux.
Quoi qu’il en soit, il est difficile de se réjouir de cette multiplication des ACR, qui institutionnalise le rapport de force bilatéral et complexifie terriblement les règles commerciales. Ces préoccupations ne sont pas nouvelles mais elles sont aggravées dès lors que les accords en question prennent un poids qui menace de devenir prépondérant. Si les ACR finissent par régir l’essentiel du commerce mondial, ne vaut-il pas mieux se mettre d’accord dans un cadre multilatéral, pour gagner à la fois en cohérence, en simplicité et en efficacité, la théorie économique suggérant sans ambigüité qu’une libéralisation multilatérale est préférable ?
En d’autres termes, les évolutions récentes reposent la question des conséquences pour les négociations commerciales multilatérales. Dans l’immédiat, il semble clair que le Cycle de Doha est dans l’impasse et la focalisation des attentions sur les projets régionaux ne fait qu’ajouter à la paralysie. A plus long terme, cependant, la réponse est moins évidente. Les négociations commerciales multilatérales n’avançant le plus souvent que sous la menace, le choc pourrait bien s’avérer salutaire : les accords régionaux créent des précédents et ils modifient les rapports de force entre groupes de pression, souvent en limitant le poids des groupes les plus protectionnistes, même s’ils risquent aussi d’en créer de nouveaux, alimentés par les rentes issues des traitements préférentiels accordés par les partenaires. La concurrence des projets de l’ALENA et de l’APEC est souvent citée comme l’un des facteurs ayant précipité la conclusion du cycle d’Uruguay (voir par exemple Bergsten, 1996), mais cette interprétation est loin de faire l’unanimité. La plupart des observateurs s’accordent en revanche à considérer que plusieurs cycles de négociations commerciales multilatérales des années 1960 et 1970 (le Kennedy Round et le Tokyo Round en particulier) ont été lancés en partie en raison de la volonté des Etats-Unis de répondre aux avancées de l’intégration européenne. La dimension nouvelle des projets en négociation changeant radicalement la donne, rien ne dit qu’il en sera de même avec les projets en cours. Pour le multilatéralisme, ce nouvel âge du régionalisme donnera-t-il une nouvelle impulsion, ou bien le coup de pied de l’âne ?
Références :
Baldwin, R. E. (1995), ‘The Domino Theory of Regionalism’, in Baldwin, Haaparanta and Kiander (eds.), Expanding Membership of the European Union (Cambridge: Cambridge University Press).
Bergsten, C. F. (1996), 'Competitive Liberalization and Global Free Trade: A Vision for the Early 21st Century', Working Paper 96-15, Peterson Institute for International Economics.
Bergsten, C. F. (1997), 'Open Regionalism', Working Paper 97-03, Peterson Institute for International Economics.
Si la mise en concurrence des libéralisations commerciales s’est effectivement développée avec une grande intensité, elle est d’une nature différente de celle espérée par Robert Zoellick au début des années 2000 : ce ne sont pas les partenaires des Etats-Unis qui se disputent un accord bilatéral permettant d’accéder à leur marché, mais les projets de toute sorte qui se concurrencent entre eux, pour la plupart sans que les Etats-Unis y soient associés. Cette tendance résulte de nombreux facteurs, parmi lesquels on peut citer les stratégies de leaders commerciaux comme le Japon puis l’UE ; les politiques de mise en concurrence des partenaires commerciaux menées par des pays comme le Chili, le Mexique, Singapour, voire l’ASEAN et la Corée du Sud ; le mouvement de régionalisation en Asie ; et les demandes croissantes du secteur privé dans un contexte de développement accéléré des chaînes de valeur internationales. Même si l’Asie de l’Est y occupe une place particulièrement importante, il est impossible de trouver un centre dans la multiplication tous azimuts des négociations et des accords. En outre, chaque négociation est conduite en gardant l’œil rivé sur les mouvements des partenaires.
A cette concurrence se mêle un effet domino, pour rependre le terme utilisé par Baldwin (1995) pour décrire le processus par lequel la création ou l’approfondissement d’un accord commercial incite les pays qui n’en font pas partie à solliciter leur entrée, pour s’en épargner les retombées négatives. C’est d’ailleurs en partie sur cet effet qu’est fondé le pari des Etats-Unis sur le Partenariat Trans-Pacifique (TPP, selon le sigle anglais), affiché par l’administration Obama comme sa priorité de politique commerciale. Ce projet présente en effet la particularité d’être ouvert à ceux qui veulent s’y associer, ce qui constitue l’une des interprétations de la notion de « régionalisme ouvert » (Bergsten, 1997). Le même principe d’ouverture à d’éventuels nouveaux partenaires est également affiché dans le projet de Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP). D’ailleurs, l’objectif est de fait de rendre le projet suffisamment attractif pour susciter des adhésions qui viendraient en renforcer la légitimité et l’envergure. Débordant d’un cadre strictement régional sans être multilatérales, ces initiatives sont parfois qualifiées de « minilatérales ».
S’agissant du Partenariat Trans-Pacifique, le ralliement récent du Japon, qui fait suite à celui du Canada en octobre 2012, est un signe d’attractivité du projet, mais il est loin de répondre aux questions en suspens. Le Partenariat affiche des ambitions très élevées en termes de disciplines communes, par exemple sur les clauses sociales, la protection de l’investissement ou celle de la propriété intellectuelle. Initialement présenté comme le nouvel « étalon-or » des accords commerciaux, le projet s’est vu affublé du surnom d’ « étalon-platine » lorsque l’ambition a été encore relevée. Pour l’administration Obama, des exigences relevées semblent nécessaires afin d’obtenir la Fast Track (Trade Promotion Authority, qui permet de réduire le choix du Congrès à un vote pour ou contre un projet d’accord commercial donné), indispensable pour finaliser une négociation de façon crédible. Or l’acceptation de telles conditions par les partenaires est très incertaine.
Le succès de ces projets reste donc très incertain dans plusieurs cas, mais il y a peu de chances que les parties prenantes le reconnaissent ouvertement à court terme. Le contexte de concurrence effrénée incite chacun à conserver le plus possible d’options ouvertes, les alternatives étant perçues comme un moyen de renforcer son pouvoir de négociation. Le Partenariat Trans-Pacifique est symptomatique : l’existence de ce projet renforce potentiellement la position des américains dans leur négociation à venir avec l’UE, et réciproquement cette dernière négociation pourrait être un atout pour les Etats-Unis dans la négociation du Partenariat Trans-Pacifique. De surcroît, les visées des négociateurs concernent aussi bien les partenaires que des effets indirects sur d’autres pays. Sans en être partie prenante, la Chine est ainsi un acteur central de la négociation du Partenariat Trans-Pacifique. D’une part parce qu’il détournerait beaucoup de pays asiatiques d’une intégration régionale autocentrée, dans laquelle la Chine jouerait nécessairement un rôle central ; d’autre part parce que la Chine pourrait à terme être tentée de se joindre à la négociation. Au-delà des partenaires, la concurrence entre accords joue sur leur contenu : l’ambition affichée par les Etats-Unis dans le Partenariat Trans-Pacifique est ainsi difficilement compatible avec l’approche chinoise, basée sur des règles nettement moins exigeantes et plus flexibles. Pour ne citer qu’un exemple, l’insistance américaine sur la nécessité de règles contraignantes concernant les entreprises publiques n’est sans doute pas dénuée d’arrière-pensées par rapport à la Chine.
En somme, dans ce contexte de concurrence exacerbée entre projets, l’existence même d’une négociation peut être considérée comme un atout. On peut dès lors se demander si l’escalade récente des annonces de négociation ne recèle pas une part de bluff, c’est-à-dire de projets qui ont en pratique peu de chances d’aboutir. De fait, les négociations récemment annoncées sont très loin d’être conclues. On ne compte plus les négociations commerciales qui ont échoué, le projet de zone de libre-échange des Amériques (ZLEA, ou FTAA en anglais) et celui de zone de libre-échange entre pays de l’APEC (Coopération économique pour l'Asie-Pacifique) en fournissant des exemples fameux.
Quoi qu’il en soit, il est difficile de se réjouir de cette multiplication des ACR, qui institutionnalise le rapport de force bilatéral et complexifie terriblement les règles commerciales. Ces préoccupations ne sont pas nouvelles mais elles sont aggravées dès lors que les accords en question prennent un poids qui menace de devenir prépondérant. Si les ACR finissent par régir l’essentiel du commerce mondial, ne vaut-il pas mieux se mettre d’accord dans un cadre multilatéral, pour gagner à la fois en cohérence, en simplicité et en efficacité, la théorie économique suggérant sans ambigüité qu’une libéralisation multilatérale est préférable ?
En d’autres termes, les évolutions récentes reposent la question des conséquences pour les négociations commerciales multilatérales. Dans l’immédiat, il semble clair que le Cycle de Doha est dans l’impasse et la focalisation des attentions sur les projets régionaux ne fait qu’ajouter à la paralysie. A plus long terme, cependant, la réponse est moins évidente. Les négociations commerciales multilatérales n’avançant le plus souvent que sous la menace, le choc pourrait bien s’avérer salutaire : les accords régionaux créent des précédents et ils modifient les rapports de force entre groupes de pression, souvent en limitant le poids des groupes les plus protectionnistes, même s’ils risquent aussi d’en créer de nouveaux, alimentés par les rentes issues des traitements préférentiels accordés par les partenaires. La concurrence des projets de l’ALENA et de l’APEC est souvent citée comme l’un des facteurs ayant précipité la conclusion du cycle d’Uruguay (voir par exemple Bergsten, 1996), mais cette interprétation est loin de faire l’unanimité. La plupart des observateurs s’accordent en revanche à considérer que plusieurs cycles de négociations commerciales multilatérales des années 1960 et 1970 (le Kennedy Round et le Tokyo Round en particulier) ont été lancés en partie en raison de la volonté des Etats-Unis de répondre aux avancées de l’intégration européenne. La dimension nouvelle des projets en négociation changeant radicalement la donne, rien ne dit qu’il en sera de même avec les projets en cours. Pour le multilatéralisme, ce nouvel âge du régionalisme donnera-t-il une nouvelle impulsion, ou bien le coup de pied de l’âne ?
Références :
Baldwin, R. E. (1995), ‘The Domino Theory of Regionalism’, in Baldwin, Haaparanta and Kiander (eds.), Expanding Membership of the European Union (Cambridge: Cambridge University Press).
Bergsten, C. F. (1996), 'Competitive Liberalization and Global Free Trade: A Vision for the Early 21st Century', Working Paper 96-15, Peterson Institute for International Economics.
Bergsten, C. F. (1997), 'Open Regionalism', Working Paper 97-03, Peterson Institute for International Economics.
