L’indépendance des banques centrales : une question mal posée
Justifier l’indépendance des banques centrales par l’autonomie de la sphère monétaire n’est plus possible aujourd’hui. La question est celle du partage du pouvoir entre les politiques et les techniciens dans une démocratie.
Par Christophe Destais
Billet
Les pressions ouvertement exercées par le nouveau Premier Ministre japonais, Shinzo Abe, sur la Banque du Japon ont relancé le débat sur l’indépendance des banques centrales, en Europe au moins car c’est sur notre continent que la question est la plus sensible.
Cette indépendance s’est imposée en Europe et au Japon dans les années 80 et 90. Elle était considérée comme un moyen efficace de contrôler l’inflation par réaction à la grande vague d’augmentation des prix des années 70 et du début des années 80 dont on estimait, sans doute à raison, qu’elle avait été favorisée par les pressions que les autorités politiques avaient exercées sur les banquiers centraux. Cette conception des choses a été consacrée en France en 1993 et, simultanément, au niveau européen par le Traité de Maastricht qui a créé l’Euro.
Dans certains pays, l’indépendance était plus ancienne. Aux Etats-Unis, l’indépendance de la Réserve Fédérale avait été formellement reconnue en 1951, en pleine guerre de Corée. La même année, l’indépendance de la Bank deutscher Länder (qui allait devenir la Deutsche Bundesbank en 1957) était définitivement établie.
Pourtant, la régulation de la création monétaire entre manifestement dans le champ de l’action publique. La retirer de la responsabilité des autorités publiques élue pour la confier à des techniciens indépendants découle de l’idée que les gouvernants ne sauront pas en faire un usage conforme à l’intérêt général et qu’ils seront tentés d’abuser de ce pouvoir au service de leurs intérêts propres à court terme, via une politique monétaire expansionniste pour renforcer leur pouvoir, s’y maintenir ou se faire réélire.
C’est un raisonnement similaire qui avait conduit au 18ème siècle à l’idée que la justice devait être indépendante ou, au même moment que l’on rendait les banques centrales indépendantes, à considérer que, dans certains domaines, le pouvoir était mieux exercé par des « sages » que par des élus ; l’indépendance des sages étant généralement garantie par des exigences explicites ou implicites de compétence technique et des garanties procédurales comme la collégialité, la pluralité des autorités de désignation, la longueur du mandat, le fait que ce dernier ne puisse être prorogé…Dans le champ économique, ces autorités indépendantes ont proliféré dans le secteur des services de réseaux (« utilities » en anglais) : lestélécommunications, l’électricité etc.
Pendant une vingtaine d’années, du milieu des années 80 au milieu des années 2000, des banques centrales dirigées par des collèges indépendants ont réussi à contrôler l’inflation alors que la croissance était proche de ce que leurs propres économistes estimaient être le potentiel, c'est-à-dire le plein emploi des ressources disponibles à un moment donné. Cette période que l’on désigne sous le vocable de « Grande Modération » (Great moderation en anglais) a vu s’affiner les outils de pilotage de la politique monétaire. Partis à l’origine sur des politiques axées sur la gestion quantitative de la monnaie en circulation, sous l’influence de la pensée monétariste, les banquiers centraux se sont convertis à l’idée qu’une cible d’inflation faible et clairement annoncée leur permettrait d’atteindre de manière plus efficace leur objectif de stabilité du pouvoir d’achat de la monnaie dans le temps. Sur le plan théorique, la « règle de Taylor » est venue leur fournir une clé de passage quasi-automatique entre le niveau des taux d’intérêt et l’écart entre la croissance prévue et leur estimation de la croissance potentielle de l’économie (output gap).
C’était sans compter le risque d’instabilité financière. La crise a montré que la Grande Modération avait endormi la vigilance des banquiers centraux quant aux risques d’instabilité financière liés à l’excès d’endettement ou de prises de risque des agents économiques, en particulier dans le secteur financier. Dans le cas d’Alan Greenspan, le président de la Fed de 1987 à 2006, l’indifférence à ce risque était assumée voire revendiquée dans la mesure où la dérégulation des marchés de capitaux devait spontanément générer une discipline entre les parties prenantes.
Il faut toutefois souligner que les banquiers centraux ne sont pas restés inactifs après le déclenchement de la crise. Ils ont su utiliser à des degrés divers leur capacité de création monétaire pour éviter la répétition des erreurs commises dans les années 30, quand le refus d’intervenir des banques centrales contribua, notamment aux Etats-Unis et en Allemagne, à renforcer la spirale dépressive des économies. Ensuite et surtout, les Etats –dans leur incarnation fiscale– sont venus à la rescousse, jouant de facto le rôle de garant en dernier ressort du système financier.
Dans la conception classique de la banque centrale (principalement héritée du journaliste britannique Walter Bagehot), elle n’est en effet le prêteur en dernier ressort que des banques commerciales et non de tout le secteur financier et elle n’assure cette fonction que pour pallier le risque d’illiquidité, c'est-à-dire celui de ne pas trouver temporairement les ressources nécessaires pour payer ses créanciers, et non celui d’insolvabilité. Sur un plan technique, cela se traduit par le fait que la Banque Centrale exige en échange de ses financements des garanties sous forme d’actifs financiers qui deviennent sa propriété en cas de défaillance de l’emprunteur. Lorsqu’il est couvert de manière explicite, le risque d’insolvabilité relève de mécanismes assurantiels (comme la garantie des dépôts) gérés par l’Etat. Au-delà, la crise a montré que le système financier bénéficiait d’une garantie publique implicite. En cas de réalisation de ce risque, les Etats puisent dans leur matière fiscale pour éviter la faillite d’institutions financières, surtout si elles sont considérées comme susceptibles d’entraîner avec elles le reste du système financier. De plus, les mécanismes de décision publique ont fait que pour éviter des crises systémiques et en l’absence de capacité de décision immédiate des Etats, les banques centrales ont accepté de couvrir des risques manifestes d’insolvabilité.
Le but ultime des mesures prises en vue de renforcer la régulation financière depuis la crise est de réduire les risques financiers qui pèsent sur les garants en dernier ressort que sont les Etats. Ces mesures sont soit de nature préventive (accroître le « matelas » dont disposent les intermédiaires financiers pour faire face aux risques), soit de nature curative en cas de survenance d’un sinistre (mise en place de procédures de liquidation des actifs bancaires, par exemple).
La taille et la complexité des systèmes financiers laissent penser que, même si ces dispositifs fonctionnent bien, et il s’agit là d’une supposition forte, les Etats porteront toujours un risque financier résiduel important.
Il est donc désormais clair qu’il n’y a pas d’étanchéité entre les décisions prises par les banques centrales et les risques financiers garantis, explicitement ou implicitement, par les Etats. Les Irlandais ou les Espagnols qui ont vu leur dette publique augmenter considérablement avec la faillite de leurs banques en savent quelque chose.
Il n’est dès lors plus possible de justifier l’indépendance de banques centrales de la même manière qu’on le faisait il y a dix ou vingt ans quand on croyait que leur responsabilité se limitait à la stabilité des prix. Le fonds du débat est celui du partage de l’autorité publique entre les techniciens et les élus dans une démocratie.
Cette indépendance s’est imposée en Europe et au Japon dans les années 80 et 90. Elle était considérée comme un moyen efficace de contrôler l’inflation par réaction à la grande vague d’augmentation des prix des années 70 et du début des années 80 dont on estimait, sans doute à raison, qu’elle avait été favorisée par les pressions que les autorités politiques avaient exercées sur les banquiers centraux. Cette conception des choses a été consacrée en France en 1993 et, simultanément, au niveau européen par le Traité de Maastricht qui a créé l’Euro.
Dans certains pays, l’indépendance était plus ancienne. Aux Etats-Unis, l’indépendance de la Réserve Fédérale avait été formellement reconnue en 1951, en pleine guerre de Corée. La même année, l’indépendance de la Bank deutscher Länder (qui allait devenir la Deutsche Bundesbank en 1957) était définitivement établie.
Pourtant, la régulation de la création monétaire entre manifestement dans le champ de l’action publique. La retirer de la responsabilité des autorités publiques élue pour la confier à des techniciens indépendants découle de l’idée que les gouvernants ne sauront pas en faire un usage conforme à l’intérêt général et qu’ils seront tentés d’abuser de ce pouvoir au service de leurs intérêts propres à court terme, via une politique monétaire expansionniste pour renforcer leur pouvoir, s’y maintenir ou se faire réélire.
C’est un raisonnement similaire qui avait conduit au 18ème siècle à l’idée que la justice devait être indépendante ou, au même moment que l’on rendait les banques centrales indépendantes, à considérer que, dans certains domaines, le pouvoir était mieux exercé par des « sages » que par des élus ; l’indépendance des sages étant généralement garantie par des exigences explicites ou implicites de compétence technique et des garanties procédurales comme la collégialité, la pluralité des autorités de désignation, la longueur du mandat, le fait que ce dernier ne puisse être prorogé…Dans le champ économique, ces autorités indépendantes ont proliféré dans le secteur des services de réseaux (« utilities » en anglais) : lestélécommunications, l’électricité etc.
Pendant une vingtaine d’années, du milieu des années 80 au milieu des années 2000, des banques centrales dirigées par des collèges indépendants ont réussi à contrôler l’inflation alors que la croissance était proche de ce que leurs propres économistes estimaient être le potentiel, c'est-à-dire le plein emploi des ressources disponibles à un moment donné. Cette période que l’on désigne sous le vocable de « Grande Modération » (Great moderation en anglais) a vu s’affiner les outils de pilotage de la politique monétaire. Partis à l’origine sur des politiques axées sur la gestion quantitative de la monnaie en circulation, sous l’influence de la pensée monétariste, les banquiers centraux se sont convertis à l’idée qu’une cible d’inflation faible et clairement annoncée leur permettrait d’atteindre de manière plus efficace leur objectif de stabilité du pouvoir d’achat de la monnaie dans le temps. Sur le plan théorique, la « règle de Taylor » est venue leur fournir une clé de passage quasi-automatique entre le niveau des taux d’intérêt et l’écart entre la croissance prévue et leur estimation de la croissance potentielle de l’économie (output gap).
C’était sans compter le risque d’instabilité financière. La crise a montré que la Grande Modération avait endormi la vigilance des banquiers centraux quant aux risques d’instabilité financière liés à l’excès d’endettement ou de prises de risque des agents économiques, en particulier dans le secteur financier. Dans le cas d’Alan Greenspan, le président de la Fed de 1987 à 2006, l’indifférence à ce risque était assumée voire revendiquée dans la mesure où la dérégulation des marchés de capitaux devait spontanément générer une discipline entre les parties prenantes.
Il faut toutefois souligner que les banquiers centraux ne sont pas restés inactifs après le déclenchement de la crise. Ils ont su utiliser à des degrés divers leur capacité de création monétaire pour éviter la répétition des erreurs commises dans les années 30, quand le refus d’intervenir des banques centrales contribua, notamment aux Etats-Unis et en Allemagne, à renforcer la spirale dépressive des économies. Ensuite et surtout, les Etats –dans leur incarnation fiscale– sont venus à la rescousse, jouant de facto le rôle de garant en dernier ressort du système financier.
Dans la conception classique de la banque centrale (principalement héritée du journaliste britannique Walter Bagehot), elle n’est en effet le prêteur en dernier ressort que des banques commerciales et non de tout le secteur financier et elle n’assure cette fonction que pour pallier le risque d’illiquidité, c'est-à-dire celui de ne pas trouver temporairement les ressources nécessaires pour payer ses créanciers, et non celui d’insolvabilité. Sur un plan technique, cela se traduit par le fait que la Banque Centrale exige en échange de ses financements des garanties sous forme d’actifs financiers qui deviennent sa propriété en cas de défaillance de l’emprunteur. Lorsqu’il est couvert de manière explicite, le risque d’insolvabilité relève de mécanismes assurantiels (comme la garantie des dépôts) gérés par l’Etat. Au-delà, la crise a montré que le système financier bénéficiait d’une garantie publique implicite. En cas de réalisation de ce risque, les Etats puisent dans leur matière fiscale pour éviter la faillite d’institutions financières, surtout si elles sont considérées comme susceptibles d’entraîner avec elles le reste du système financier. De plus, les mécanismes de décision publique ont fait que pour éviter des crises systémiques et en l’absence de capacité de décision immédiate des Etats, les banques centrales ont accepté de couvrir des risques manifestes d’insolvabilité.
Le but ultime des mesures prises en vue de renforcer la régulation financière depuis la crise est de réduire les risques financiers qui pèsent sur les garants en dernier ressort que sont les Etats. Ces mesures sont soit de nature préventive (accroître le « matelas » dont disposent les intermédiaires financiers pour faire face aux risques), soit de nature curative en cas de survenance d’un sinistre (mise en place de procédures de liquidation des actifs bancaires, par exemple).
La taille et la complexité des systèmes financiers laissent penser que, même si ces dispositifs fonctionnent bien, et il s’agit là d’une supposition forte, les Etats porteront toujours un risque financier résiduel important.
Il est donc désormais clair qu’il n’y a pas d’étanchéité entre les décisions prises par les banques centrales et les risques financiers garantis, explicitement ou implicitement, par les Etats. Les Irlandais ou les Espagnols qui ont vu leur dette publique augmenter considérablement avec la faillite de leurs banques en savent quelque chose.
Il n’est dès lors plus possible de justifier l’indépendance de banques centrales de la même manière qu’on le faisait il y a dix ou vingt ans quand on croyait que leur responsabilité se limitait à la stabilité des prix. Le fonds du débat est celui du partage de l’autorité publique entre les techniciens et les élus dans une démocratie.
